强化体制创新 激发城区活力
(丁士甲)

为实现宜城板块率先崛起，区政协近期围绕‘捉进宜城崛起”资政会专题，重点就城区经济管理体制、机制问题开展了深入调研，形成了以下专题报告：

抑制宜城板块经济活力的体制因素

（一）城区政府职能残缺，区发展的主体地位远未形成

目前，安庆城区政府责任过大，除肩负发展经济的重任，还承担着发展农业经济、防汛抗旱、新农村建设、公共基础设施改造建设、教育及其它社会事业，承担着征地、拆迁安置、违章建筑拆除等繁重任务，而城区政府的功能设置则是职能残缺、功能弱化，诸如税务、工商、国土、公安、环保等部门都以垂直管理为主，城区政府的管理功能和权限相对较弱，经济管理缺乏力度；一些垂直部门在区设立了延伸机构，但赋予的职能不够健全，且经常出现调整，变数比较大，使各个分局服务城区的功能弱化；仅有的几个功能，如：招商、土地、卫生、文化、交通、城市管理行政执法等也与市府产生交叉，缺乏独立自主权，做一件事，

往往需要与多个市职能部门协调，协调成本大，协调效率低。早在2005年9月市委、市政府就制定出台了庆发［2005111号《关于进一步简政放权，加快城区发展的若干规定》，取得了一定的成效，但一些问题仍很突出，目前存在审批事项范围不清，设定权限不明，审批条件、标准、时限等程序性规范不明确；一些部门为强化自身权利，积极争取审批、许可和核准等，导致职能划分过细而交叉重叠，职无专司，一事多办；一些已经明令取消的行政许可、审批事项，个别单位仍在以登记、备案的名义进行变相审批；“重审批、轻监管”的现象突出，一些行政审批前置条件过多，人为抬高了门槛等，这些问题虽然表现在基层，但根源在体制。如迎江工业园座落老峰镇，而老峰镇由迎江托管开发区后，诸如土地出让收益分成、财税分成、房屋征迁还建、周边治安管理等一系列后续问题因涉及到多方利益，一直难以解决，曾多次出现周由村民野蛮干涉园区施工，导致工业园建设一度被迫停工，大大影响了工程建设速度。这些现象，说明城区发展的主体地位远未确立，一定程度上制约了宜城板块率先崛起的活力和进程。

（二）区域之间同构竞争明显，比较优势难以发挥

目前我市各城区经济的发展方式普遍是“三产为主，二三并举，的经济发展大格局，各区之间的发展特色不鲜明，即使有一些“亮点”，尚构不成发展的主流，产业趋同现象比较明显：在工业中，各区的许多行业门类相同，产业集中度低，缺乏特色的情况普遍存在；在第三产业，城区以商贸流通业为主要支柱，并且多以追求量的扩张为主要目标，以密集的商业网点形成区与区之间的低层次竞争。产业趋同现象的存在，严重制约城市生产要素资源的有效配置，使得城区难以通过互补而取得发展，形成了小而全和重复建设的局面，影响了经济效益的提高。究其原因，不外乎两个方面：一是发展的思路不明确，发展的举措滞后，囿于本地区局部利益、眼前利益的多，着眼全局、考虑长远的少，传统的套路、传统的做法多，创新性的大的举措少；二是市对区的发展评价指标体系完全一样，并将发展考核指标与官员的政绩紧密挂钩，与对地方政府的政绩考核紧密挂钩，导致各个区被动应付，什么都想发展，什么都没有发展起来，其结果是不能发挥各自的比较优势，同构竞争明显，难以形成综合的竞争实力，导致安庆与马芜铜的发展差距越来越大。

（三）利益冲突导致矛盾突出，城区发展的机制不活

从市、区之间的利益关系看：现行的财税体制在推动城区由为区属经济服务扩大到为区域经济服务方面还存在一些不足之处。2006年实行的财税分税制改革，使财力过于向上集中，财政税收指标完全控制在市里，区级财政自留比例少，一定程度上削弱了区级可用财力。当前，市区之间财权与事权不对称，区在发展经济方面常常捉襟见肘，力不从心。目前城区的经济总量虽然占到全市的30%以上，但其中很大一部分是由省、市属企业（单位）所创造的，城区为这些企业（单位）的发展提供了大量的服务，但从中得到的收益很小，这在一定程度上制约了城区的发展。国有企业改革收益应与改革成本相一致，这是经济学的基本原则，安庆目前的情况是，国有企业改革的成本基本由城区政府“买单”，改革收益却主要是市级政府享受。这种改革任务、改革成本与改革收益不一致的改革模式，不利于改革，不利于发展，不利于提升经济活力。以迎江为例，2000年以来，先后有116家市属企业下划迎江区，下划企业中95%为资不抵债企业或处于亏损状态。目前，我区共有改革企业122家，已改革68家，涉及职工人数26902人，列入省“十一五”改革规划企业23家，改革的成本大，牵扯面广，进展缓慢，步履艰难，部分企业职工经常到省、市上访，维护稳定压力大，政府工作重心不得不放在维稳上。可以说我市的这些做法直接带来了行政效率低，管理成本大，短期行为严重等问题，极大地制约着经济发展和投资环境的改善。

从城区之间的利益关系看：目前迎江、大观、宜秀和开发区都已具备了进一步扩张的条件和实力，但由于利益格局的原因，这种延伸和扩张受到很大的制约。区划调整已两年，龙狮桥乡部分区域和老峰镇、长风乡规划管理权，还一直属于开发区规划分局，而这几片区域恰恰是迎江区未来最为宝贵的发展空间。另外，具有鲜明的本位利益色彩的‘税源经济”把各区的经济发展和财政收入紧密的联系在一起，利益之争所带来的经济发展之争，导致各城区之间互挖墙角，税收成本不断增加，造成不必要的收益损耗和恶性竞争，也在一定程度上限制了经济的发展。

创新体制提升活力

大力培育宜城板块增长极，是安庆经济发展的头等大事。

城区经济发展要树立由“区属经济”向“区域经济”转变的新思维，协调市直和城区之间的发展，跳出市直与城区、城区与城区之间各自为政、平面推进的套路。在行政管理审批权限方面，要明确哪些是区级管理、审批，哪些需市直部门管理、审批。在财政管理方面，完善区、市的财政收入划分范围、财政支出划分范围、财政收支基数的核定等；进一步调整税收入库级次，提高城区共享比例，尤其对省、市重点工程，要做到属地纳税。在城区派驻机构设置方面，在各区已设立国土、工商、国税、地税、规划等机构的基础上，增设质检、供电、供水等派驻机构，并将权利逐步下放，真正实行一站式服务。在垂直管理部门职能设置方面，赋予垂直管理部门城区延伸机构与县级管理部门相对等的权限，增强各延伸机构服务城区的主动性和责任性。

建议践行一种新的工作评价考核指标体系，进一步完善市场机制和改革体制，建议除极少数几家企业还由市里管理外、其余的企业全部下划给区。下划企业的目的不应该是减轻包袱．而应该是提高城区的发展能力、激发城区的经济活力。建议精简市职能部门，创新人事制度。将市经济职能部门80％的人员下划到区，保留原有的待遇和编制；将部分市职能部门下属的事业单位和企业分解或整体下划到区。最大限度地避免产业趋同造成的城区之间低层次竞争，使各区成为城市发展的原动力。要完善大项目建设的政策和机制，破解土地银根紧缩、项目落地难、规划滞后等“瓶颈”问题。市政府及相关职能部门应把管理城市同发展城市有机结合起来，要把“开明”和“有为”有机结合起来，树立“开明政府”、“责任政府”的新理念，下决心割舍部门利益，规范行为，依法行政，以服务为首要职责，既不缺位又不越位，逐步构建一种政企和谐的新型关系。

在市场选择和统筹规划方面．通过不断地调整，努力形成功能、产业、形态既有差异、又融为一体的新的发展格局，最大限度地避免单一经济增长和产业趋同化等一系列弊端，从而在不同的区发展出若干个具有核心竞争力的特色中心。以“三产兴城”为重点，以“吃、住、行、游、购、娱”，为主要内容，大力发展第三产业，以此辐射和带动城区经济发展。在实施“双百城市”规划的同时，着力打造服务水平高、规格全、发展快的中心城区，重点加快新的商贸、旅游、文化中心和商业街建设，尽快批准人民路作为商业步行街，引导外资投向我市现代服务业。